Parlamentarni pravniki ostro nad predlog interventnega zakona

V ponedeljek bodo poslanci na izredni seji obravnavali predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS), ki ga je predlagal trojček NSi, SLS in Fokus ter Demokrati in Resnica. Po mnenju predlagateljev naj bi bil “težek” 571 milijonov evrov, medtem ko v vladi v odhajanju ocenjujejo, da bi ukrepi stali milijardo evrov, kar bi še poglobilo proračunski primanjkljaj.

Pred izredno sejo je svoje mnenje na 32 straneh podala tudi zakonodajno-pravna služba državnega zbora, ki je do zakona precej kritična in v pripombah k posameznim členom tudi izrecno opozarja, da so nekatere rešitve lahko ustavno sporne. Poglejmo nekatera opozorila.

Omnibus zakon le izjemoma

Čeprav je bilo istočasno spreminjanje več zakonov z (enim) omnibus zakonom v dosedanji zakonodajni praksi že večkrat uporabljeno, so v zakonodajno-pravni službi znova opozorili, da je takšen pristop dopusten zgolj izjemoma, v vsebinsko strogo omejenem obsegu in ob izkazanih utemeljenih razlogih, da običajna tehnika noveliranja za ureditev določenega (družbenega) vprašanja ni ustrezna.

“Uporaba omnibus pristopa je dopustna le, če obstaja enotno vsebinsko izhodišče zakonskega urejanja, istovrstnost predlaganih rešitev ter njihova neločljiva medsebojna povezanost. Predlagane zakonske rešitve je mogoče šteti za neločljivo povezane le, kadar je njihova vsebinska usklajenost in hkratna uveljavitev nujna. To velja v primerih, ko bi zaradi različnega teka zakonodajnega postopka ob ločenem noveliranju posameznih zakonov lahko nastala neskladja med posameznimi ureditvami (npr. zaradi zakonodajnega veta Državnega sveta ali zahteve za razpis zakonodajnega referenduma), ki bi lahko bila v nasprotju z načelom pravne države,” so zapisali v mnenju.

Preveč splošni cilji, ki so lahko tudi težje uskladljivi

Nadalje pravniki državnega zbora ugotavljajo, da so cilji predloga zakona v uvodnem delu gradiva sicer oblikovani široko in abstraktno (denimo razbremenitev gospodarstva, spodbujanje razvoja ter odprava določenih zakonskih sprememb), kar ustvarja vtis enotnosti, toda takšna splošnost sama po sebi še ne zadošča za utemeljitev uporabe omnibus tehnike. Posamezni cilji tudi ne tvorijo povsem koherentne celote in so lahko med seboj težje uskladljivi (na primer zniževanje javnofinančnih prihodkov ob hkratni krepitvi javnih sistemov brez ustrezne utemeljitve nadomestitve nadomestnih virov).

“Poleg tega vsi cilji, ki izhajajo iz normativnega dela, niso izrecno navedeni, načela pa so predstavljena selektivno (denimo spodbujanje podjetnosti, svobodna gospodarska pobuda, krepitev javnega zdravstvenega sistema) in ne odražajo celovitega razmerja med različnimi vidiki ureditve.”

Bolj jasna izpostavitev temeljnih načel

Glede na to, da predlog zakona posega tudi področje socialnih pravic in obveznih socialnih zavarovanj (pokojninski, zdravstveni in sistem dolgotrajne oskrbe), bi bilo utemeljeno pričakovati tudi jasnejšo izpostavitev temeljnih načel, kot so na primer enakopravna obravnava, solidarnost, vzajemnost, ekvivalenca, tudi menijo parlamentarni pravniki.

“Jasna opredelitev ciljev in načel je pomembna tudi zato, ker predstavlja ključno merilo za razumevanje zakonskih določb, presojo njihove skladnosti z namenom zakona ter usmerja njihovo razlago in uporabo v praksi, s čimer prispeva k preglednosti in predvidljivosti pravne ureditve. Predlagane rešitve so raznovrstne in ne izkazujejo takšne stopnje vsebinske povezanosti, ki bi utemeljevala njihovo skupno obravnavo, zato bi jih bilo ustrezneje obravnavati v okviru ločenega noveliranja posameznih zakonov,” so zapisali v mnenju.

Sistemski, ne interventni ukrepi

Sodeč po naslovu naj bi predlog zakona vseboval interventne ukrepe, vendar pregled njegovih določb pokaže, da takšna opredelitev ni ustrezna, saj ne odraža dejanske vsebine in področij urejanja niti ne opredeljuje konkretnega problema, ki naj bi ga reševal. Iz predlaganih rešitev izhaja ravno nasprotno, in sicer da gre pretežno za sistemske spremembe na področju davkov, dela, pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja, prispevkov za socialno varnost ter dolgotrajne oskrbe, ob tem pa predlog zakona določa časovno omejene ukrepe le na dveh področjih prava, ugotavljajo v zakonodajno-pravni službi. “Od teh bi lahko bil zgolj eden vsebinsko povezan s trenutnimi izjemnimi razmerami (začasni ukrep za omilitev dviga cen energentov), medtem ko začasni ukrepi s področja zakona, ki ureja gostinsko dejavnost, niso vezani na konkreten izjemen dogodek. Za interventno zakonodajo je namreč značilno, da nastane kot odziv na določen izjemen dogodek, zaradi katerega nastane potreba po začasni pravni ureditvi, s katero se zaščitijo določene pravno varovane dobrine, kadar z veljavnim pravnim redom negativnih posledic ni mogoče ustrezno odvrniti ali omiliti,” so zapisali v mnenju.

V zakonodajno-pravni službi se tudi sprašujejo, ali predlog zakona dejansko zajema ukrepe, ki so za razvoj države nujni. “To bi bilo mogoče ugotoviti na podlagi zakonodajnega gradiva, ki bi nujnost predlaganih ukrepov utemeljilo, a je ustrezna predstavitev predlaganih rešitev v uvodnem delu zakonodajnega gradiva umanjkala, saj ta ne vsebuje potrebnih podatkov, analiz in primerjav, temveč deluje kot zbir programskih izhodišč za strukturno reformo,” menijo.

Manjka časovna omejitev

Takšni ukrepi morajo biti tudi jasno časovno omejeni, dodajajo pravniki državnega zbora, bodisi s splošno določbo bodisi v posameznih materialnih določbah. “V predlogu zakona pa večina predlaganih rešitev po svoji vsebini in učinkih očitno presega okvir interventnega urejanja. Na to kažeta tudi dejstvi, da se Predlog zakona obravnava po rednem zakonodajnem postopku in da je pri posameznih rešitvah predviden zamik začetka uporabe tudi za daljše časovno obdobje (tudi do enega leta). Navedeno zbuja torej resen dvom v ustreznost opredelitve Predloga zakona kot interventnega.

Pomanjkljiva obrazložitev

Pravniki izpostavljajo tudi izjemno pomanjkljivo obrazložitev členov predloga zakona. Ta namreč v določenem delu zgolj povzema vsebino člena oziroma navaja, kaj se s členom določa, čeprav gre za tisti sestavni del zakonskega predloga v zakonodajnem postopku, ki naj bi pojasnil vsebino in namen (cilj) posameznih določb ter posledice in medsebojne povezave v njih vsebovanih rešitev.