Bitka za večletni evropski proračun: velika razhajanja, časa pa vse manj

Evropske institucije so sredi kočljivih pogajanj za nov večletni evropski finančni okvir (multiannual financial framework – MFF) za obdobje 2028–2034. Predlog Evropske komisije prinaša velike spremembe pri deljenju sredstev, a sta za zdaj Evropski parlament in Svet EU na ustaljenih okopih – evroposlanci želijo večji proračun in nove vire financiranja na ravni EU, države članice pa so razklane med varčnostjo in ohranjanjem kohezijskih ter kmetijskih sredstev.

Soporočevalka Parlamenta za proračunska pogajanja Carla Tavares, ki je portugalska poslanka iz skupine socialistov in demokratov (S&D), je na nedavnem brifingu v Bruslju kot “veliko katastrofo” opisala predlog proračunskih sprememb, ki ga je oktobra podala Irska, trenutno predsedujoča država Svetu. Predlaga namreč dodatno krčenje proračuna v primerjavi s prejšnjim predlogom Cipra, s čimer po besedah pogajalke ne naslavlja “vseh izzivov, s katerimi se sooča 27 držav članic”.

Parlament je večino za svoje pogajalsko stališče dosegel konec aprila, kljub “zahtevni politični situaciji”, je dejala Tavares, pri čemer je imela v mislih močan blok evroskeptičnih skupin. Toda “proevropske” skupine – Evropska ljudska stranka (EPP), socialisti in demokrati (S&D), liberalci (Renew Europe) ter Zeleni (Greens) – imajo skupaj 454 od 720 sedežev v Parlamentu. Kljub razhajanjem so zbrale 370 glasov za sprejem pogajalskega stališča, ki predlaga povečanje proračuna v primerjavi s predlogom Komisije.

Parlament bo večino moral zbrati tudi za izdajo končnega soglasja, ko Svet EU, ki ga sestavljajo ministri držav članic, sprejme svoje pogajalsko izhodišče. Zaradi pomembnosti večletnega proračuna se v pogajanja vključuje tudi Evropski svet, ki ga sestavljajo predsednik Antonio Costa in voditelji držav članic. Čeprav organ nima zakonodajne funkcije v EU, voditelji skušajo zgladiti politična nesoglasja. O novem proračunu bodo govorili na izrednem vrhu konec novembra in tik pred božičem, ko se pričakujejo napeta končna pogajanja pet pred dvanajsto.

Kaj predlaga Komisija

Predlog Komisije iz julija lani je proračun, težak skoraj dva tisoč milijard evrov oziroma 1,26 odstotka evropskega bruto nacionalnega dohodka (BND) za obdobje 2028–34, kar je po oceni Komisije 64-odstotna rast glede na prejšnji proračun. Evropski revizorji ocenjujejo, da je po tekočih cenah povečanje 59-odstotno.

A če odštejemo denar, predviden za odplačevanje posojil iz pandemskega programa NextGenerationEU, bi bilo za financiranje dejanskih postavk proračuna na voljo približno 1.760 milijard evrov.

Za primerjavo: trenutni proračun (2021–27) znaša 1.200 milijard evrov za financiranje vseh postavk. Prišteti pa je potrebno še dobrih 800 milijonov evrov iz programa za okrevanje NextGenerationEU in dobrih 64 milijard evrov, ki so bili dodani sredi proračunskega obdobja za pomoč Ukrajini in financiranje tehnoloških inovacij (program STEP). Skupaj to znaša dobrih dva tisoč milijard evrov izdatkov, malce več, kot jih predvideva novi proračun.

S sedmih postavk na štiri

Novi večletni proračun – sedmi po vrsti – prinaša tudi enega največjih posegov doslej v delitev sredstev, saj Komisija želi zagotoviti več denarja za izboljšanje konkurenčnosti EU in poenostaviti pregovorno kompleksno evropsko birokracijo.

Dosedanjih sedem proračunskih postavk bo prerazporejenih v štiri. Postavka Podpora ljudem, regijam in skupnostim združuje skupno kmetijsko politiko, ribištvo in pomorsko politiko, kohezijska sredstva, varnost in migracije. Ta postavka pomeni slabo polovico (44 odstotkov) predlaganega proračuna. Ključna novost so tako imenovani načrti nacionalnih in regionalnih partnerstev (NRPP), prek katerih bodo države z enotno prijavo zaprosile za vse vrste financiranj v tej proračunski postavki, sredstva pa bodo prejemala ob pogoju izpolnjevanja pogojev in ciljev.

Druga postavka naslavlja konkurenčnost, raziskave in varnost. Njen osrednji element je 450 milijard evrov težak Evropski sklad za konkurenčnost (ECF), ki bo združil 14 različnih programov pod eno prijavo. Osredotočal se bo na štiri področja: zdravje, biotehnologija, kmetijstvo in biogospodarstvo; odpornost, varnost, obramba in vesolje; digitalne tehnologije; ter razogljičenje industrije. V tej postavki so vključeni tudi raziskovalni program Horizon Europe, izobraževalni program Erasmus+, infrastrukturni program Connecting Europe in združeni program za medije, kulturo in civilno družbo AgoraEU.

Tretja postavka vsebuje sredstva za globalna partnerstva, vključno s programom Global Europe, sredstvi za države kandidatke in pomočjo čezmorskim ozemljem. Komisija za pomoč Ukrajini predlaga dodatna sredstva, financirana izven omejitev proračuna. Zadnja postavka proračuna vključuje tekoče stroške delovanja evropskih institucij, njen delež v celotnem proračunu pa se praviloma ne spreminja in znaša okrog sedem odstotkov.

Poslanci za večji proračun

Kot je pojasnila Tavares, si Parlament prizadeva za večji proračun, kot ga je predlagala Komisija. “Nemogoče je doseči več z manj sredstvi,” je dejala. “V parlamentu ostaja naše stališče nespremenjeno; povsem jasno nam je, da sta kohezija in konkurenčnost dve plati istega kovanca.”

Parlament je aprila predlagal, da bi skupni proračun znašal 2.010 milijard evrov po tekočih cenah, kar je po njihovih izračunih približno 10 odstotkov več od predloga Komisije in bi pomenilo 1,27 odstotka BND. Poleg tega predlagajo, da se odplačevanje dolgov iz NextGenerationEU izvzame iz zgornjih omejitev proračuna.

Večji proračun bi po oceni Parlamenta ublažil učinke inflacije in izgube kupne moči, saj da je bila inflacija precej višja od dvoodstotne stopnje, upoštevane pri določanju trenutnega proračuna. Tavares pravi, da je predlog Komisije približno 10 odstotkov nižji od prejšnjega proračuna, če upoštevamo sredstva NextGenerationEU (tako trenutno zadolževanje kot prihodnje odplačevanje) in inflacijo.

Kako do bolj prožnega proračuna

Parlament je bil kritičen tudi do dela predloga Komisije, ki stremi k večji fleksibilnosti pri delitvi sredstev, z namenom hitrejšega odzivanja na nenadne spremembe v svetu. Komisija predlaga, da mora biti del sredstev na voljo za prerazporeditev v izrednih razmerah.

Kot v analizi piše nemški inštitut za mednarodno politiko in varnost SWP, Komisija želi to doseči na več načinov: države bi morale pri kohezijskih in kmetijskih sredstvih večji del prejetega denarja ohraniti kot rezerve brez vnaprej določene namembnosti, EU bi imela na voljo fleksibilne rezerve pri financiranju zunanje in varnostne politike, predvideni pa so tudi viri financiranja izven proračuna. Slednji vključujejo inštrument fleksibilnosti in inštrument za uporabo preostanka iz proračuna za leto prej, Komisija pa se zavzema tudi za povečanje zmožnosti zadolževanja. Po oceni izvršnega organa EU bi bilo z vsemi predvidenimi možnostmi za odziv na krizne razmere na voljo okrog 800 milijard evrov v sedmih letih.

Parlament bi del teh sredstev, ki bi bila v pristojnosti Komisije, preusmeril v kohezijo in skupno kmetijsko politiko kot namenska sredstva, pravi Tavares, poudarjajo pa tudi, da mora Parlament dati soglasje za kakršne koli prerazporeditve sredstev.

Parlament bi obdavčil ameriške tehnološke velikane

Po oceni Tavares je velika težava trenutnih predlogov pomanjkanje novih lastnih virov financiranja evropskega proračuna. Predlog Komisije vključuje pet takšnih virov, ki bi v blagajno prinesli 58,2 milijarde evrov na leto. To so: prihodki iz trgovanja z emisijami (ETS), uvozna dajatev za ogljično intenzivne dobrine (CBAM), davki na tobačne izdelke, dajatev na elektronske odpadke in prispevki velikih korporacij za delovanje na skupnem evropskem trgu (CORE).

“Lahko razpravljamo, o čemer koli želite, vendar brez novih lastnih virov ni mogoče zagotoviti močnega naslednjega večletnega finančnega okvira niti močnega položaja Evropske unije v prihodnosti. Za nas v Parlamentu je to trenutno zelo velik problem,” je dejala Tavares.

Parlament zato poleg petih predlaga še tri dodatne vire financiranja: obdavčitev spletnih iger na srečo, obdavčitev kriptovalut in uvedbo “digitalne dajatve, s katero bi bilo mogoče obdavčiti na primer ameriška podjetja”, pravi glavna pogajalka. To bi lahko v proračun prineslo še dodatnih 30 milijard evrov.

Tavares se zaveda, da je za Svet EU sprejetje takšnih ukrepov velik izziv, saj bi bilo potrebno soglasje vseh držav članic. A po oceni Parlamenta bi bila najlažje izvedljiva uvedba digitalne dajatve, medtem ko bi se o drugih dveh lahko dogovorili tudi v času veljavnosti novega finančnega okvira. Takšni predlogi so sicer v času lanske trgovinske vojne z ZDA večkrat zmotili tamkajšnjega predsednika Donalda Trumpa, ki je EU grozil z dodatnimi carinami, če bi blok obdavčil ameriške tehnološke velikane.

“Kakšna je torej rešitev? Naj ne vlagamo v evropske državljane, ker se bojimo ZDA? Ne, to ni rešitev,” meni Tavares. Tudi predsednik Evropskega sveta Costa je že junija pozval voditelje držav članic, da dosežejo dogovor o več novih lastnih sredstvih.

Varčne države želijo globlje reze

V Svetu EU jena mizi tretji predlog pogajalskega stališča (negotiation box, angl.), ki ga je sredi oktobra pripravilo irsko predsedstvo Svetu – ta predlog sledi danskemu in ciprskemu, ki sta Svetu predsedovala v prejšnjih dveh polletnih obdobjih. Ciper je junija letos predlagal proračun v obsegu 1.730 milijard evrov, kar je že bilo nižje od predloga Komisije, Irska pa je to številko oklestila še za dobrih 100 milijard evrov, na 1.622 milijard evrov, glede na cene iz leta 2025. To je osem odstotkov manj od predloga Komisije.

Razlog za to so pritiski držav članic, ki zagovarjajo varčnost in niso bile zadovoljne z dvoodstotnim rezom v ciprskem predlogu. To so Nemčija, Avstrija, Nizozemska, Danska, Finska in Švedska, ki so neto vplačnice v proračun in se zavzemajo za znižanje sredstev za kohezijo in skupno kmetijsko politiko ter želijo večji poudarek na konkurenčnosti.

Na drugi strani je 16 držav članic skupine Prijatelji kohezije, ki opozarjajo, da v predlogu Komisije realno znižanje čaka samo kohezijo in kmetijsko politiko. Koalicija, v kateri je tudi Slovenija, poziva k povečanju oziroma ohranjanju teh sredstev. V tej skupini so manjše države srednje in vzhodne Evrope, ki so neto prejemnice kohezijskih sredstev, pa tudi neto vplačnici Španija in Italija.

Varčne države niso bile zadovoljne niti z irskimi rezi, ki so po njihovi oceni še vedno preskromni in preveč posegajo v sredstva za konkurenčnost. Države zagovornice kohezije so predlog Irske pozdravile.

Evropski parlament ostro nasprotuje rezom. “Rezi, ki slabijo Evropo, ne bodo dobili našega soglasja,” je v odzivu zapisal evroposlanec Siegfried Mureşan (EPP), drugi pogajalec Parlamenta. Tavares pravi tudi, da irski predlog nima zadostnih rešitev na področju dodatnih lastnih virov za proračun, saj da predvideva le manjši dvig v prilivih iz mehanizma CBAM.

Prihaja supervolilno leto

Če pogajalcem ne uspe doseči soglasja do konca leta, se pogovori lahko nadaljujejo še v naslednje leto – dokončno morajo biti sprejeti do konca 2027, ko se obstoječi MFF izteče. A temu se pogajalci želijo izogniti, saj se v 2027 obeta več volitev v državah članicah: na primer v Franciji, Italiji in na Poljskem, pa tudi v Estoniji, na Finskem, v Grčiji in na Slovaškem. Glavna skrb je, da bi na teh volitvah prišlo do zmag evroskeptičnih populističnih strank.

Na francoskih predsedniških volitvah aprila se sodeč po javnomnenjskih anketah zmaga nasmiha Marine Le Pen, ki je predlagala, da Francija enostransko zmanjša svoje prispevke v evropski proračun za več kot 11 milijard evrov na leto. Zmage evroskeptikov bi tako lahko še otežile usklajevanja in morda zamajale tesno večino v Parlamentu, ki je aprila podprla pogajalsko izhodišče.

“Naslednji dnevi so povsem nori, imamo veliko formalnih in neformalnih sestankov,” je dejala Tavares, ki upa na dogovor do novega leta, da lahko Parlament o njem glasuje na januarski plenarni seji v Strasbourgu. Sta pa Parlament in Svet v sredo dosegla dogovor o letnem proračunu za 2027, še zadnjem v tekočem večletnem finančnem okviru – oba organa morata dogovor še potrditi.